La aprobación del nuevo Pacto de Migración y Asilo en la Union Europea
En septiembre de 2020, cuando la Comisión presentó el nuevo Pacto de Migración y Asilo (PMA), seguramente no esperaba el viacrucis que le tocaría recorrer para su aprobación. Han sido necesarios tres años para que los Estados miembros dieran luz verde a un acuerdo que, ya en el momento de presentación, se entendió como una oportunidad perdida para avanzar de manera integral y común en la gobernanza migratoria en la Unión Europea.
El PMA forma parte de las agendas quinquenales que la Comisión ha ido presentado desde 1999 a los Estados miembros, y su presentación fue acompañada de una serie de recomendaciones y orientaciones en cuestiones relacionadas con las vías legales de protección, la cooperación en relación con las embarcaciones que trabajan en salvamento marítimo o el manejo de crisis migratorias entre otra. Además, se acompañaba de cinco propuestas de reglamento (dos revisiones y tres documentos nuevos) cuya aprobación por parte del Consejo, sucedida en Granada el 6 de octubre, se entiende como la aprobación, finalmente, del PMA. Se abre, a partir de este momento, el proceso de negociación legislativa de los instrumentos acordados por el Consejo, que deberá darse en el Parlamento Europeo.
[Recibe los análisis de más actualidad en tu correo electrónico o en tu teléfono a través de nuestro canal de Telegram]Para la Comisión Europea, la aprobación del Pacto era ya una necesidad perentoria. Se trata de uno de los instrumentos clave de la agenda de esta Comisión, encajado en la prioridad incomprensiblemente titulada “Promoviendo nuestro estilo de vida europeo”, que acaba su mandato en 2024. Y se sabía que, o bien se aprobaba bajo la presidencia española, o ya no sería posible su aprobación. Además, el Parlamento Europeo y las presidencias rotativas del Consejo habían adoptado en septiembre de 2022 una hoja de ruta que obligaba a la presentación de todas las propuestas legislativas, de forma conjunta y no parcelada, al Parlamento para su tramitación y aprobación en febrero de 2024, aún en el periodo parlamentario actual. En este sentido, cabe reconocer que la validación del PMA en la cumbre de Granada puede apuntarse como un logro indiscutible para la presidencia española.
El debate de fondo, pero, siguen siendo los contenidos del paquete legislativo aprobado. Cuando se presentó el nuevo PMA en 2020, el vicepresidente de la Comisión, Margaritis Schinas, lo definió como una casa con tres pisos. Un primero centrado en las relaciones con los países terceros; un segundo en el control de las fronteras externas, y un último en las normas internas de solidaridad. En la lectura de los documentos que están hoy encima de la mesa, las propuestas europeas se han centrado básicamente en controlar la puerta de entrada.
Las propuestas que el Consejo presentará al Parlamento siguen dejando amplio margen de discrecionalidad a los Estados miembros y ponen en riesgo el acceso y los derechos de las personas con necesidad de protección internacional al territorio europeo. Se reitera la necesidad de agilizar los retornos, que acaba siendo el tema clave de las relaciones con terceros países. Se endurecen los mecanismos relacionados con el acceso y la acogida de las personas solicitantes de protección internacional (ampliándose el uso de la retención o los procedimientos acelerados). Se fracasa en articular, de forma clara, la solidaridad entre Estados miembros en la distribución y acogida de personas demandantes de asilo (que además sigue manteniendo el carácter voluntario con el que nació). Además, se consolida el concepto de instrumentalización de las crisis migratorias como una situación de excepción en la que pueden activarse medidas aún más restrictivas.
El paquete de medidas que deberá plantearse en las negociaciones con (y en) el Parlamento Europeo, incluye la ampliación de los términos y condiciones de la inadmisión y el examen acelerado de solicitudes (incluyendo las de menores no acompañados); la normalización y extensión del concepto de tercer país seguro; o las limitaciones a cuestiones clave como la realización de una entrevista individual o la asistencia gratuita para las personas solicitantes de protección internacional. Para los países con frontera exterior, el nuevo marco regulador establece nuevas obligaciones en el registro sistemático de llegadas irregulares y en la utilización de los procedimientos fronterizos acelerados para las solicitudes de asilo. Junto con una disminución (en la práctica) de las salvaguardias de derechos fundamentales, eso significara que serán estos países quienes acabaran practicando buena parte de los retornos y devoluciones. Y lo harán sin haber sido capaces de conseguir un mecanismo de solidaridad en reubicaciones que vaya más allá de la propuesta inicial, con la excepción de que ahora se conoce que la alternativa financiera a la reubicación son 20.000 euros por persona no reubicada. Para los países del norte, el paquete debería servir para resolver su principal preocupación, es decir, la cuestión de los movimientos secundarios (personas que han solicitado la protección internacional en un Estado y que se desplazan a otro), pero es difícil ver cómo las nuevas propuestas van a atender el tema.
Los márgenes de negociación del Parlamento Europeo son importantes, pero no infinitos, y además deben responder a la lógica interna de la división partidista del mismo. Por ello, cabe esperar que proponga modificaciones significativas, pero no que cambien en rumbo de la gobernanza migratoria que han acordado los Estados miembros de la Unión Europea. Esta parece dirigida, por un lado, a la desgestión del fenómeno migratorio. En la última década, no se ha avanzado en mecanismos regulares de acceso para personas migrantes en la Unión Europea, al margen de los aún pendientes partenariados de talento. Todos los esfuerzos se han puesto en el control de fronteras, securitizando la gestión migratoria a pesar de que existen ejemplos diarios de su ineficacia y letalidad. Y se ha apostado por un modelo de externalización que permite a los países terceros utilizar su gestión migratoria como moneda de cambio a los países europeos. De modo paradigmático, con la aprobación del reglamento combinado de crisis y situaciones de fuerza mayor, se habla de endurecer (más) los procedimientos en casos de instrumentalización de los flujos migratorios, mientras se ponen en marcha todos los mecanismos posibles para que países terceros de dudosa calidad democrática los instrumentalicen. Por el otro lado, parece haberse apostado por un modelo que erosiona paulatinamente el derecho de asilo en la Unión Europea. Se incrementan las dificultades de acceso a las fronteras europeas (cabe recordar que no puede pedirse protección fuera de las mismas), se endurecen los procedimientos de evaluación y asistencia, y fomentando los retornos o devoluciones cuando se consideran solicitudes fraudulentas (para la cual cosa también se amplían los supuestos). Y todo ello sin resolver las tensiones internas en cuestión de solidaridad que requiere cualquier política común.
Así, se ha desatascado la aprobación del nuevo PMA. Pero la ruta que emprende el mismo no resuelve ninguna de las preocupaciones existentes, y añade las de carácter instrumental, pues quedan muchas dudas abiertas sobre los límites y condiciones en los que se aplicaran los reglamentos una vez aprobados. En las declaraciones posteriores al Consejo, el ministro del Interior en funciones, Fernando Grande-Marlaska, apuntaba que “Hoy hemos dado un gran paso adelante en un asunto nuclear para el futuro de la Unión Europea”. No somos pocas las voces que coincidimos que el diseño de la gobernanza migratoria en la Unión Europea dice mucho sobre el futuro de la Unión Europea. Pero precisamente la preocupación la genera el modelo de Unión Europea que se está construyendo. Si se normaliza la vulneración del derecho internacional público (y en materia de asilo, eso supone también en derecho europeo); se securitizan las respuestas de gobernanza migratoria (que además son ineficientes) y se refuerza el imaginario de la inmigración y el asilo como amenazas (sea a la seguridad o a la identidad europeas), la Unión Europea del futuro se aleja cada vez más de los principios rectores del proyecto europeo.
Con Información de AgendaPublica